推动国资监管地方立法   促进国有经济跨越发展

——在全国国资委系统指导监督工作座谈会上的发言

湖北省国资委主任、党委书记   杨泽柱

（2011年6月28日）

在湖北省委、省人大、省政府的高度重视下，在国务院国资委积极支持下，湖北省国资委大力推动国资监管的地方立法工作，取得了一定成效。2011年5月26日，湖北省第十一届人大常委会第24次会议审议通过《湖北省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》），并以湖北省人民代表大会常务委员会第一百二十一号公告对外公布，定于今年8月1日起实施。现将湖北省推动《条例》出台的有关情况汇报如下：

一、《条例》的立法过程

湖北省国资委于2006年底着手开展《条例》草案的起草工作，同时向省人大常委会申报立法计划。该《条例》于2007年、2008年、2009年连续三年被列为湖北省人大常委会的立法预备项目，2010年列为正式立法计划。从《条例》的立法过程来看，主要经过了三个阶段：

一是省国资委起草形成《条例》（送审稿）。2007年—2009年，《条例》被列为立法预备项目后，我委与省人大财经委一道先后赴云南、天津、辽宁、吉林、上海等省市进行立法调研，在借鉴外地经验并结合湖北实践的基础上，起草了《条例》（送审稿），经2009年10月12日委主任办公会审定后报请省政府审议。

二是省政府常务会议审议通过《条例（草案）》。《条例》（送审稿）报省政府后，2009年底—2011年初，省政府委托省政府法制办多次书面征求省经信委、财政厅、审计厅、交通运输厅等省直部门意见，公开征求社会意见，并赴武汉、宜昌、重庆等市进行考察调研，对《条例》（送审稿）进行反复修改、论证，形成了《条例（草案）》。2011年1月17日，省政府常务会议审议通过《条例（草案）》，并提交省人大常委会审议。

三是省人大常委会审议通过《条例》。2011年4月1日，湖北省第十一届人大常委会第23次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议，建议对草案进一步修改后，提请下次常委会审议。会后，省人大法规工作室将草案印发了各市（州）人大常委会、省直有关部门、立法顾问组成员及立法基层联系点，广泛征求意见。省人大常委会副主任刘友凡带领省人大法制委员会、法规工作室的相关人员赴武汉市、襄阳市、南漳县和有关国有企业开展立法调研。在充分征求各方面意见的基础上，省人大法规工作室会同我委对《条例（草案）》进行了认真修改，并就文化企业国有资产管理体制等重大问题向省委常委会作了专题汇报，最终形成了《条例（建议表决稿）》。2011年5月26日，湖北省第十一届人大常委会第24次会议对《条例（建议表决稿）》进行第二次审议表决，《条例》顺利通过审议，并于6月8日在湖北日报对外公布。

二、《条例》的主要创新点

《条例》立足湖北实际，借鉴国内外经验，对做好新形势下国资监管工作做出了许多富有创新的规定。与《企业国有资产法》相比，《条例》主要在以下九个方面进行了创新：

第一，拓展了企业国有资产的范围。《条例》结合湖北省党政机关所属企业和经济实体脱钩改制的实践，拓展了企业国有资产的范围，将“按照《中华人民共和国公务员法》管理的行政单位、参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位和财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产”纳入了企业国有资产的范围。

第二，明确了“三统一”、“三结合”、“三分开”的国有资产监管体制。《条例》明确了构建湖北省国资监管体制的“三统一”、“三结合”、“三分开”的原则，即“各级人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”。

第三，强调了履行出资人职责的机构“直属特设性质和统一监管”的定位。《条例》规定，“省、市（州）人民政府国有资产监督管理机构，作为本级人民政府的直属特设机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府统一履行国有资产出资人职责。县级人民政府应当授权一个部门或者机构代表本级人民政府履行国有资产出资人职责。具备条件的县级人民政府，可以设置独立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，履行国有资产出资人职责”。以此赋予国资监管机构在履行出资人职责上的专门性、统一性和惟一性地位，体现了“大授权、大国资、全覆盖”的理念。

第四，建立了文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制。《条例》规定，“各级人民政府履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责基础管理工作，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体管理”。这种体制有利于维护企业国有资产监管工作的统一性、完整性，提高资源配置效率；同时又兼顾了文化企业国有资产的特殊性，体现了与国家文化企业管理相关文件精神的衔接，有利于坚持和巩固党在意识形态领域的领导地位，促进国有文化产业大发展、大繁荣。

第五，突出了国家出资企业的市场主体地位。《条例》从两个方面进行了突出：一是突出维护国家出资企业的合法权益。《条例》规定，履行出资人职责的机构应当确保出资到位，不得干预企业日常经营管理活动；明确并细化了国家出资企业自主决定日常经营管理，组织实施企业的经营计划，决定企业内部机构设置、人员聘用、制定公司基本管理制度等经营自主权；要求各级人民政府及其有关部门尊重和维护国家出资企业经营自主权，建立和完善服务企业的相关制度，优化企业发展环境。二是突出国家出资企业体制机制建设。《条例》规定，国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，加强董事会的建设，建立外部董事和独立董事制度，确立董事会在法人治理结构中的核心地位；应当加快以企业为主体的技术创新体制机制建设，增强持续创新能力；应当建立健全内部监督管理制度，加强财务管理和审计监督；应当加强全面风险管理，建立健全全面风险管理体系；应当建立健全企业法律顾问制度等。

第六，创新了国家出资企业的选人用人机制。《条例》重点从三个方面进行了创新：一是建立国家出资企业管理者优胜劣汰机制。要求按照公开、平等、竞争、择优的原则选择管理者，对年度和任期内考核不合格或不适应岗位需要的，依照法定程序予以免职或者解聘。二是建立健全国家出资企业管理者经营业绩考核制度。要求按年度和任期对国家出资企业管理者实行分类考核。三是建立国家出资企业管理者的激励约束机制。要求构建年薪制、股权激励、特别贡献奖等多种分配方式并存的企业管理者薪酬分配制度；建立健全国家出资企业管理者薪酬与职工薪酬增长的协调联动机制；深化国家出资企业改革，就企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励机制等制定具体办法。

第七，规范了国家出资企业重大事项的管理。《条例》完善了重大事项的内涵，将“确定发展战略和主营业务范围、“企业收入分配及管理者薪酬”等关系企业发展方向和内部利益调整的事项列入了重大事项的范畴，同时重点从五个方面规范了决策程序：一是规范内部决策程序。要求“重大事项决策应当经过专家论证、经理办公会讨论、董事会决策、股东会决定等法定程序”。二是规范外部审批程序。“重大事项涉及政府公共管理审批事项的，应当先报经政府或者政府有关部门审批；对涉及面广、关系公众切身利益的重大事项，应当由政府或有关部门组织专家论证、公示听证”。三是建立民主协商机制。“对关系职工切身利益的重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”。四是建立纠错机制。“国有独资企业、国有独资公司报送备案的重大事项违反法律、法规、企业章程的，履行出资人职责的机构应当督促纠正”。五强化法律风险防范。对于涉及法律风险的重大事项，国家出资企业“应当向履行出资人职责的机构提供法律意见书，分析法律风险，明确法律责任”。

第八，完善了国有资本经营预算制度。《条例》将“本级人民政府调入的收入”列入国有资本经营预算收入，拓展了国有资本经营预算收入的范围。同时，将国有资本经营预算支出范围明确为“国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出”、“对国家出资企业和重点产业的资本性投入”等，体现了国有资本经营预算支出主要用于国有经济布局和结构战略性调整、推动国有企业改革和发展的原则。

第九，加强了企业国有资产监督。《条例》针对当前国资监管工作的新形势，重点从以下四个方面加强了国有资产监督：一是建立国家出资企业境外国有资产监督管理制度。“规范企业境外投资及境外国有资产的登记、转让、考核等各项基础管理工作，强化风险防范和责任追究”。二是建立国家出资企业涉诉国有资产监督管理制度。规定“国家出资企业涉诉国有资产需要处置的，必须在依法设立的产权交易机构公开竞价处置”。三是建立国家出资企业争端协调处理机制。要求履行出资人职责的机构“协调国家出资企业之间、国家出资企业与其他企业之间的产权、债务、合同等纠纷”。四是强化国有资产损失责任追究。国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的管理者造成国有资产损失的，“除依法承担赔偿责任外，履行出资人职责的机构应当对管理权限内的相关责任人扣发绩效薪金（奖金）或者予以行政处分，并视情节依法给予不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司管理者的限制”等。

三、推进《条例》出台的几点体会

这部《条例》的出台历时五年，回顾走过的路，我们有以下六点体会：

第一，领导重视是关键。湖北省委、省人大、省政府高度重视国资监管的地方立法工作，主要领导高屋建瓴、把握大局，相关领导深入一线、组织协调，形成了自上而下的强大推动力。省委书记李鸿忠多次听取《条例》起草及修改情况的汇报，对如何起草好《条例》做出了重要批示；在《条例》即将提交省人大常委会二审前的5月20日，又专门召开省委常委会，明确了《条例》中文化企业国有资产管理体制等有关重大问题，要求全省上下“深入解放思想，推进改革创新，激发国有经济活力，做大做强国有企业”。省长王国生专门主持召开省政府常务会议对《条例（草案）》进行审议，要求尽快将《条例》提交省人大常委会审议。省人大常委会副主任刘友凡、任世茂，先后10多次带领省人大财经委、省人大法制委、省人大工作法规室的同志到省内外及国有企业开展立法调研，先后3次征求省直部门的意见、2次公开征求社会意见、3次听取专家论证会的意见，从全局出发提出了许多远见卓识的意见和建议，其大局观念、法治精神和工作作风感人至深。副省长段轮一主持召开了3次协调会，征求省政府有关部门的意见，释疑解惑，凝聚共识。这是《条例》顺利出台的关键。

第二，定位准确是前提。《条例》立法宗旨不是单纯的监管，而是为了做大做强国有企业、促进地方经济跨越式发展。因此，在起草和修改《条例》时，必须坚持党的十六大、十七大确立的国有资产管理体制改革的正确方向，牢固树立“大授权、大国资、大资源、大配置”理念，突出发展这一主题，服务企业这个主体，抓住产权这条主线，使《条例》既体现党和国家的方针政策及上位法的规定，又符合省委、省政府的战略意图，反映改革开放、科学发展的时代要求，做到定位准确、切实可行。如我们在修改《条例》的过程中，就始终围绕“发展这一主题、企业这个主体、产权这条主线”，从“转变政府职能，促进政企分开，尊重和维护企业经营自主权，激发市场主体的活力”的战略高度出发来谋篇布局，不畏浮云遮望眼，不拘细枝强根本，主动略写了企业和部门比较忌讳、全局意义不大的一般性监管条款，最大限度体现寓监督于服务之中，寓管理于发展之中的理念，从而有效地消解了各方面的阻力，形成了全省上下的高度共识。这是《条例》得到认可的前提。

第三，勇于创新是精髓。《条例》是地方性法规，其最大的特点在于创新，其实际的效果在于管用，如果不结合本地的实践，没有自己的特点，一味地照抄照搬国家上位法及有关文件的规定，那就是表面文章，也就没有出台的必要。因此，在起草和修改《条例》时，我们始终坚持与时俱进，紧紧把握时代脉搏，在吸纳改革开放实践成果和国内外先进经验的基础上，大胆创新，做到了兼容并蓄、勇立潮头。如包括党政机关所办的企业和经济实体在内的经营性国有资产集中统一监管的规定，文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的规定，推进企业自主创新、节约能源、保护环境、履行社会责任的规定，维护企业合法权益、建立现代企业制度、培育市场主体的规定，管理者的优胜劣汰机制及股权激励的规定，境外及涉诉企业国有资产监管的规定，资产损失责任追究的规定，等等，无一不体现了创新的理念，体现了科学立法、民主立法的精神。这是《条例》最大的亮点和精髓。

第四，团队合力是保障。《条例》是湖北国资国企系统集体智慧的结晶，凝聚着省国资委广大干部职工的心血和汗水，特别是与省国资委主任、党委书记杨泽柱为首的委领导班子的团结拼搏密不可分。省国资委2006年着手推进《条例》立法以来，杨泽柱同志身体力行，率先垂范，带领委党委一班人全身心投入，明确基本思路，组织调研论证，落实全员责任，争取多方支持，凝心聚力，心无旁骛，排除万难，一往无前，为推进《条例》的出台做了大量艰苦细致的工作，先后投入经费50多万元，参与组织调研及论证会近20次，前后起草修改《条例》草案12稿，体现了精诚团结、众志成城的团队合力。分管副主任鲁力军带领省国资委起草专班一班人，团结一心，和衷共济，以崇高的事业心和责任感投入这项工作，保证了《条例》起草、修改、调研、论证、审议等各个环节工作任务的完成，为推进《条例》的出台做出了积极贡献。这是《条例》能够成功出台的保障。

第五，锲而不舍是方法。《条例》牵涉到错综复杂的利益关系，在某种程度上是一种利益搏弈的结果。“逆水行舟、不进则退”，如果不发扬锲而不舍的钉子精神，抢抓机遇，顽强争取，那《条例》的内容就不能完全为我所用、充分体现国资委的意图、达到预期的效果。因此，在推进《条例》出台的过程中，省国资委主任、党委书记杨泽柱坚持不懈，不舍昼夜，抓住一切机会向省委、省人大、省政府的领导汇报，反复做人大代表及有关部门的工作，最大限度争取了领导的重视和支持；分管副主任鲁力军，深入一线，冲锋陷阵，参加了调研、论证、改稿、沟通协调等全过程的工作，最大限度地争取了省人大、省政府有关部门的理解和支持；孙振声副主任、黄建宏副主任、吕晓华副主任，自加压力，奋勇争先，参加了专家论证和人大分组审议等活动，全力做专家、人大代表的工作，最大限度争取了专家及人大代表的赞成和支持；负责起草及修改工作的政策法规处热心服务，诚心请教，虚心建言，更是与省政府法制办、省人大财经委、省人大法制委、省人大法规工作室专班人员融为一体，24小时互动，共谋国资国企改革发展的大计，形成了“一家人、一股劲、一条心”，使我委在《条例》修改稿中提出的所有关键性条款全部被采纳。这是争取《条例》出台的方法。

第六，各方满意是标准。地方性的法规应该立足长远，放眼全局，破除狭隘，兼顾各方，赢得大家的满意。我省出台的《条例》是一个打基础、管长远的里程碑式的法规，立意深远，意义重大，它正确处理了政资、政企、所有权与经营权的关系，做到了政资分开、政企分开、所有权与经营权分离，既尊重和维护了企业的经营自主权、激发了市场主体的活力，又确保了履行出资人职责的机构依法行权履职、促进了国有资产保值增值，同时也保障了人大、政府、政府行业主管部门的依法监督权，兼顾了各方的利益，代表了公众的意愿，大家普遍比较满意。在5月26日省十一届人大常委会第24次会议上，共有52名省人大常委会组成人员参会表决，《条例》以47票赞成、4票弃权、1票反对的高票通过。这是检验《条例》是否成功的标准。

四、贯彻落实《条例》的措施

《条例》是全国省级出台的第一部国资监管的地方性法规，是一部改革的法规、发展的法规、服务的法规。它的公布施行，对于完善湖北的国有资产监管体制，加强国有资产监管，加快转变经济发展方式，促进国有企业做大做强，推动湖北跨越式发展具有重大意义。我们将认真抓好《条例》的贯彻落实，创造性地做好新形势下的国资监管工作，切实将《条例》的法律效力转化为现实生产力。

（一）抓好学习宣传，领会《条例》的精神。一是层层传达贯彻。通过中小组学习、召开会议、专家解读、专题培训、知识竞赛等多种方式，组织全省国资国企系统的广大干部职工深入学习、全面领会《条例》的精神。我委拟在7月上旬组织全体干部职工进行学习《条例》的知识竞赛，同时提请省政府召开市（州）政府分管领导及国资委主任座谈会，研究贯彻落实《条例》的具体意见。二是广泛深入宣传。将学习宣传《条例》列入“六五”普法规划，通过网络、报刊、电视等各种媒体宣传《条例》，营造贯彻落实《条例》的良好氛围。6月8日，我委已与省人大法制委、省政府法制办联合，在湖北日报推出了一期《条例》宣传专版，省人大副主任刘友凡、副省长段轮一，有关部门的领导，部分省属企业的负责人撰文对《条例》进行了宣传解读。

（二）加强指导监督，完善国资监管体制。一是完善国资监管的组织体系。按照《条例》的要求，对全省国资监管机构的设置情况进行一次检查，督促各市（州）政府独立设置直属特设性质的国有资产监管机构，实现经营性国有资产的集中统一监管，督促各县（市、区）明确企业国有资产监管的责任主体和行为主体，积极探索全方位、全覆盖的国有资产监管模式。二是全面落实出资人机构的职责。按照《条例》的要求，督促各级人民政府依法落实出资人机构所监管的国家出资企业，以及其对国家出资企业行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，实现政资分开、政企分开。三是出台相关的配套制度和办法。按照《条例》的有关规定，成立调研起草专班，抓紧制定出台境外及涉诉企业国有资产监督管理制度、争端协调处理机制、国有资产损失责任追究办法等制度；推动省政府尽快出台企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励等具体办法。目前我委已完成《省人政府关于贯彻实施〈湖北省企业国有资产监督管理条例〉的意见》（代拟稿）的起草工作，准备提请省政府审定后印发。

（三）深化国企改革，激发市场主体活力。按照《条例》的要求，进一步深化国企业改革，增创体制机制新优势，激发市场主体的活力。一是推进产权多元化。加强与中央企业的对接合作，积极引进各类资本参与国有企业改革重组，逐步实现投资主体多元化，增强国有企业发展的活力；加快建立现代企业制度，以建立外部董事和独立董事制度为重点，确立董事会在企业治理结构中的核心地位，形成股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构；继续深化劳动、人事、分配三项制度改革，探索建立与企业发展相适应的工资总额管理机制，与法律法规相适应的市场化用工机制，与价值创造紧密结合的企业负责人激励约束机制。二是推进资产资本化。加大企业股份制改造力度，国有独资企业一律进行规范的公司制改造，一般竞争性行业的国有公司一律进行混合所有制改造，全面实现资产资本化，促进国有资本有序进退、合理流动和保值增值。三是推进资本证券化。按照“五个一批”（恢复融资功能一批、实现再融资一批、实现上市一批、辅导报备一批、改制培育一批）的思路，采取主板、创业板IPO，借壳上市、整体上市、定向增发等多种方式，大力推进资本证券化，实现资本聚集和裂变。

（四）加快调整重组，增强国有经济整体竞争力。按照《条例》的要求，加快推进国有企业调整重组，不断提高资本和产业的集中度，增强国有经济整体竞争力。一是抓大。即抓“大产业、大企业、大平台”。围绕全省千亿元产业发展战略规划，集中支持能源、钢铁、汽车、石化、食品、纺织、电子信息、有色金属等大产业发展，形成优势产业板块。按照“主业相同、产业相近、行业相关、优势互补”的原则，进行重组整合，培育一批具有规模经济优势和市场竞争优势的大公司、大集团，形成优势企业集群。加强各类政府投融资平台的建设，强化出资人的战略投资功能，推动国有资本向交通、能源、城市基础设施以及现代服务业、战略性新兴产业领域集中。二是放小。即对竞争性领域的一般的中小企业，采取整体转让、联合重组、管理层收购等多种方式放开搞活。对于有一定竞争力、国有资本一时还无法退出的中小企业，要走“专、精、特、新”的道路，努力培育成为有核心竞争力的“小巨人”。三是汰劣。即对一批资不抵债、经营亏损的企业，实行集中托管，加快解决改制历史遗留问题，促进其快速退出市场，为优势企业发展腾出空间和资源。

（五）创新方式方法，提高履职能力和水平。按照《条例》的要求，创新工作的方式方法，全面提高国资监管机构的履职能力和水平。一是创新监管方式。加强国有资本运营，逐步建立“实体经济与虚拟经济、产业经营与资本经营”双向互动、双向进入，“国资委—控股集团公司—生产经营企业”三点支撑，“资源—资产—资本—资金”的四位一体的国有资本运营模式，实现监管国有资产向监管国有资本转变。二是完善考核机制。因企制宜实行分类考核、对标考核，扩大经济增加值考核，完善选人用人机制，加大企业家培育和股权激励力度，逐步建立企业负责人业绩考核、履职评价、公认度考察“三位一体”的综合考核评价体系。三是推动工作落实。牢固树立“产业第一、企业家老大”的理念，全面推行一条龙服务企业制度，进一步完善以工作业绩和服务企业满意度为重点的绩效考核体系。加强政策及业务知识的培训，提高国资监管队伍的履职能力和水平。